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唐宋史研究

中国古史研究成果与信息报道

 
 
 
 
 

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耿元骊,男,东北师范大学博士。辽宁大学历史学院教授。“唐宋史研究网”2004年12月建立于博客中国。2005年4月29日迁到和讯。拟于2013年9月1日迁到网易。本站非为严格意义上的博客,只不过利用免费资源来进行建设,今后如有可能将设置独立的空间和域名。欢迎大家来访问!本站属于非经营性的学术网站。所有提供阅读、下载的文章均为作者提供或者互联网收集而来,仅供个人学习、研究或者欣赏使用。除少数无法获得原发网址外,均标注了引用网址。如有侵权,请权利人来信告知,本站将及时删除。

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华北市镇管理体制的变迁(1902-1937)*  

2015-02-22 08:06:10|  分类: 古史综论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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华北市镇管理体制的变迁(1902-1937)*
2015年02月17日 12:14 来源:《史学月刊》2015年第2期 作者:熊亚平字号
http://chis.cssn.cn/zgs/zgs_zgjds/201502/t20150217_1519846.shtml

  【摘要】从一定意义上说,华北市镇管理体制变迁始于清末新政时期警政、商会、自治等法规的颁布和实施。其中部分法规及其实践成果在民国时期得到承袭、调整和完善,逐渐成为华北市镇管理体制的主要组成部分,并且分别形成了以唐山和石家庄、秦皇岛、漯河、泊头、羊角沟、周村等为代表的管理体制变迁模式。华北市镇管理体制在1902~1937年间的变迁,既受到清末新政以来警政、商会、自治等方面的具体制度安排变迁的制约,又受到国家政治环境变化的影响,并对市镇发展产生了明显的双重影响。这从一个方面表明,只有实现制度建设、市镇管理体制变迁与市镇发展之间的良性互动,才能实现市镇的可持续发展,也才能更好地实现国家制定的城镇化发展战略。

  【关键词】华北市镇;管理体制;警政;商会;自治

 

  正如费孝通等所言:“如果把‘城镇’这个名词用来指作为农村中心的社区,从字义上看,它似乎应当属于城的一方,而实际却是乡的中心。为了避免这种因望文生义而可能产生的误解,不如称这种社区为‘集镇’。”“我主张把农村的中心归到乡的一边。但也可以考虑在城乡之间另立一格,称之为镇……镇字旁还得加个字,要加就不能再用城或乡,所以还是可以考虑称为‘集镇’。”①针对市镇的特殊性和复杂性,历代中央政府一面在市镇建立防卫系统和税收系统,一面借助民间社会组织行使其他管理职能,但并未建立起相对统一的管理体制。

  晚清以后,随着通商口岸的开辟,特别是“清末新政”的推行,华北市镇的管理体制开始发生变化,并在此后数十年中逐渐分化成不同的市镇管理体制变迁模式②。鉴于迄今尚无专文对华北市镇管理体制变迁进行深入考察③,本文将以警政、商会、自治机关等市镇管理体制的主要构成要素为重点,通过考察1902~1937年间华北市镇管理体制变迁过程,揭示影响市镇管理体制变迁的主要因素,并从一个方面阐明制度建设、管理体制变迁与市镇发展之间的关系。

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  ①费孝通:《小城镇 大问题》,《费孝通文集》第9卷,群言出版社1999年版,第233页。

  ②费孝通曾指出:“模式这个概念是从发展方式上说的。因为各地所具备的地理、历史、社会、文化等条件不同,所以在向现代经济发展过程中采取了不同的路子,这是可以在实际中看到的。不同的发展路子,就是我所提出的不同发展模式。”本文所谓的模式,是指市镇管理体制在变迁过程中所形成的不同发展路子。费孝通:《农村、小城镇、区域发展———我的社区研究历程的再回顾》,《费孝通文集》第13卷,群言出版社1999年版,第204页。

  ③就管见所及,相关研究成果主要有张利民:《艰难的起步:中国近代城市行政管理机制研究》,天津社会科学院出版社2008年版;靳润成:《从城镇分割到城市自治———论中国城市行政管理体制近代化的重要标志》,《天津师范大学学报》1998年第4期;孙斯:《试析清末新政时期城镇管理机构的变革》,《四川教育学院学报》2008年第6期;魏本权:《基层政制与乡村社会结构的错离:以近代华北区制的变动为中心》,《中国农史》2008年第2期;等等。

 

  *基金项目:中央高校基本科研业务费专项资金一般项目(NKZXB1145)。

  【作者简介】熊亚平,历史学博士,天津社会科学院历史研究所副研究员。

 

  所谓管理体制,一般是指规定中央、地方、部门、企业等的各自的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则,核心是管理机构的设置、职权分配以及各机构间的相互协调。所谓市镇管理体制,则主要是指各类管理机构在市镇的设置、职权分配及其相互关系。在清末以前,华北市镇管理体制的构成要素与江南、长江中游等地区市镇基本一致,即以驻官防卫、税收和基层社会组织为主要构成要素①。下文将在分别考察这三种要素的基础上,总结这一时期华北市镇管理体制的特征。

  清末以前,华北市镇的驻官主要包括府的同知、通判,直隶州的州同、州判,县的县丞、主簿,巡检,驿丞,以及绿营军基层单位“汛”的官员如千总、把总、外委等。其中,府同知为正五品官,通判为正六品官,“分掌粮盐督捕,江海防务,河工水利,清军理事,抚绥民夷诸要职”;州同为从六品官,州判为从七品官,“分掌粮务、水利、防海、管河诸职”②。由于品级较高,同知、通判、州同、州判等官仅驻于少数规模较大、地位较为重要的市镇。如直隶省永年县临洺关因地处南北冲要,“有通判分司署”,“国朝初设巡司,后改通判”,“今移设同知、千总驻此”。“河务同知署在府城西四十五里临洺关,道光二十二年,本旧通判署改建,同治九年,同知林世俊捐廉购地,于旧址之南创建新署,即今地”③。武清县河西务“为商民攒聚,舟航辐辏之地”④,“在运河西,京东第一镇也,为管河同知、主簿、巡检治,又,参将、守备、千总驻焉”⑤。山东省寿张、阳谷等县分辖的张秋镇“枕寿张、阳谷之境,三县之民,五方之商贾,辐辏并至,列肆河上”⑥,“乾隆二十二年,通判移驻张秋镇”⑦。以《宣统三年冬季职官录》⑧为基础,结合地方志等所做统计表明,清末以前,直隶、山东、河南三省驻有同知、通判、州同、州判等官的重要市镇至少有20余个。

  县丞为正八品官,主簿为正九品官,“分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职”⑨,主要驻在各县重要市镇。以《宣统三年冬季职官录》为基础,结合地方志等所做统计表明,清末以前,直隶、山东、河南三省驻有县丞和主簿的市镇至少有30个。

  巡检司巡检为从九品,“掌捕盗贼,诘奸宄。凡州县关津险要则置。隶州厅者,专司河防”⑩。由于华北地区“州县关津险要”之地较多,设有巡检的市镇数量也较多。据胡恒统计,嘉庆年间,直隶省共设巡检司51处,宣统年间增至61处;山东省嘉庆年间共设巡检司29处,宣统年间减少到27处;河南省嘉庆年间共设巡检司19处,宣统年间减少到18处(11)。尽管总数呈减少趋势,但到宣统年间,直隶、山东、河南三省仍设有100多处巡检司,其中相当一部分设于市镇之中。仍以《宣统三年冬季职官录》为基础,结合地方志等所做统计表明,当时直隶省设有巡检的市镇约有30个,山东、河南两省各有10余个。

  驿丞为“未入流”的官,“掌邮传迎送。凡舟车马夫,廪糗庖馔,视使客品秩为差,支直于府、州、县,籍其出入”(12)。依据《宣统三年冬季职官录》所做的统计表明,直隶、山东、河南三省设有驿丞(含驿丞管巡检事)的市镇约在10个左右。

  同一时期,直隶、山东、河南等省有不少市镇驻有千总、把总、外委等官员。如前述河西务、杨村、彭城等镇均有千总等官。又如直隶滦州“千总一员驻州城;把总三员,分驻开平、榛子镇、刘家河;经制外委三员,分驻州城、稻地镇、刘家河;额外外委一员,驻古冶”(13)。山东省长清县“外委把总署在张夏镇”(14)。河南省光州“光绪九年七月内为遵旨议奏添设黎家集守备一员,把总一员,武庙集千总一员”(15)。

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  ①相关研究参见张研:《清代市镇管理初探》,《清史研究》1999年第1期;张海英:《明清江南市镇的行政管理》,《学术月刊》2008年第7期;任放:《明清长江中游市镇的管理机制》,《中国历史地理论丛》2003年第1辑;史革新主编:《中国社会通史》(晚清卷),山西教育出版社1996年版,第148~149页。

  ②⑩(12)赵尔巽等撰:《清史稿》第12册,中华书局1976年版,第3356~3357、3357、3359、3359页。 

  ③光绪《广平府志》(一),《中国地方志集成》河北府县志辑55,上海书店出版社2006年版,第275、356页。

  ④顾祖禹:《读史方舆纪要》卷一一,续修四库全书第599册,上海古籍出版社1995年版,第328页。

  ⑤光绪《顺天府志》(一),《中国地方志集成》北京府县志辑1,上海书店出版社2002年版,第473页。

  ⑥道光《东阿县志》,《中国地方志集成》山东府县志辑92,凤凰出版社2004年版,第33页。

  ⑦乾隆《兖州府志》,《中国地方志集成》山东府县志辑71,第103页。

  ⑧《宣统三年冬季职官录》,沈云龙主编:《近代中国史料丛刊》第1编第29辑,台北,文海出版社1968年版。

  (11)胡恒:《清代巡检司地理研究》(硕士学位论文),中国人民大学2008年,第25页。

  (13)杨文鼎、王大本等纂修:《滦州志》,台北,成文出版社1969年影印本,第57页。

  (14)舒化民修,徐德城纂:《长清县志》,台北,成文出版社1976年影印本,第287页。

  (15)杨修田等纂修:《光州志》卷二《兵制志》,清光绪年间刊本,第63页。

税收系统是市镇管理体制的又一个重要组成部分。关于江南、长江中游市镇管理的研究表明,部分市镇曾设有税课局、税关等税收机构。华北地区的河西务、小滩等市镇在明代亦设有类似机构,但到清末时多已裁撤,因此在市镇行使收税职能的主要是牙行和牙商。具体情形可分为两类:一是较大市镇设立牙行或由牙商负责征税。如1875年前后永清县后奕镇设经纪斗行1人;李家口设经纪斗行1人,芝麻行1人,猪行1人;韩村镇设经纪斗行2人,驴行1人,木行1人,猪行1人,芝麻行1人;信安镇设经纪斗行3人,驴行1人;北大王庄设经纪斗行2人,芝麻行1人;别古庄设经纪斗行2人;堼上城设经纪斗行1人;大刘家庄设经纪斗行1人①。1883年前后,通州张湾设斗行1名,房行1名,车行1名,扛脚行1名;宏仁桥设斗行1名;西仪集设斗行1名;漷邑集设斗行1名;永乐集设斗行4名,驴行1名;靛庄集设羊行1名②。光绪年间,山东惠民县16个市镇中,省屯镇、青阳店、于家寨、淄角镇、李家庄、胡家集、永利镇等7个领有司帖③。二是较小集市不设牙行或不领司帖。如光绪年间,山东惠民县16个市镇中,有9个不领司帖。

  在清末以前的华北地区,除乡约、保甲等组织外,会馆、船会等行业组织,留养局等慈善救济组织,水局等消防组织,以及其他基层社会组织,在市镇管理发挥着重要作用。在行业组织方面,河南省周口镇山陕会馆创始于康熙年间,“原所以齐人心而便商旅……联秦晋为一家,结恩谊于异域,甚盛举也”④。赊旗镇山陕会馆创立于清乾隆年间,为山陕商人“藉以叙乡谊、通商情、安旅故”⑤之所。直隶省静海县独流镇清代创立有船会,“按片划分为南街和北街两个船会,每个船会都有会长”⑥。在慈善救济组织方面,光绪年间,直隶省各县普遍设有留养局。“设局之意,本为留养外来贫病流民,后改为冬令散放钱文……拟将此项作为每岁冬令散于贫民之用”⑦。据光绪《畿辅通志》所做统计表明,当时直隶全省有108个县的300多个市镇设有留养局。在消防组织方面,较有代表性的是天津县杨柳青的水局。“水局为民间兴办的一种社会消防组织,起初称‘支更水会’,后不断增添器材设备,修建房屋,定名为‘水局’。杨柳青镇第一个水局称‘天安水局’,至光绪末年,共建水局18家。”⑧

  由于不同市镇拥有不同的驻镇官员、收税机构以及基层社会组织,因此可据此将清末以前的华北市镇管理体制分为四种类型:一是驻有同知、通判、州同、州判等官员,牙行和基层社会组织较多,商人作用较为突出的市镇管理体制,如临洺关、河西务、漷邑、张秋、朱仙镇等市镇;二是驻有县丞、驿丞、巡检、外委等官员,有一定数量牙行和基层社会组织的市镇管理体制,如杨柳青、独流、小滩、油坊等市镇;三是无驻官,但有一定数量牙行和社会基层组织的市镇管理体制,此类市镇数量颇多;四是既无驻官,也无税收机构,但有一定数量的基层社会组织的市镇管理体制,此类市镇在华北地区各县市镇中所占比例差异较大⑨。

  以上四类管理体制与江南、长江中游等地区相比,有两个比较突出的特征:一方面,由于华北地区除芦台、临洺关、泊头、胜芳、周村、张秋、朱仙镇、清化镇等少数市镇工商业较为发达,规模较大外,其余大多数市镇规模都比较小,因此负责税收的牙行数量也普遍较少,甚至一些市镇不领司帖;另一方面,由于华北地区市镇铺户数量普遍较少,绅士数量不多(11),因此由绅商主导的基层社会组织不如江南、长江中游等地区发达,在市镇管理中的作用也相对较小。

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  ①光绪《续永清县志》,《中国地方志集成》河北府县志辑27,上海书店出版社2006年版,第405~413页。

  ②高建勋等纂修:《通州志》卷四《赋役》,1883年刻本,第56~57页。

  ③光绪《惠民县志》,《中国地方志集成》山东府县志辑22,凤凰出版社2004年版,第307页。

  ④《光绪三年〈山陕会馆碑记〉》,许檀编:《清代河南、山东等省商人会馆碑刻资料选辑》,天津古籍出版社2013年版,第100页。

  ⑤《民国十二年〈重兴山陕会馆碑记〉》,许檀编:《清代河南、山东等省商人会馆碑刻资料选辑》,第129页。

  ⑥独流镇地方志编修委员会:《独流镇志》,吉林人民出版社2009年版,第177页。

  ⑦夏诒钰等纂修:《永年县志》,台北,成文出版社1969年影印本,第112~113页。

  ⑧天津市西青区杨柳青镇地方志编修委员会编著:《杨柳青镇志》,“大事记”,天津社会科学院出版社1999年版,第15页。

  ⑨其中关于山东省集镇税收情况的研究可参见许檀:《明清时期山东商品经济的发展》,中国社会科学出版社1998年版,第267页。

  王庆成:《晚清华北村镇人口》,《历史研究》2002年第6期。

  (11)据《武清县城乡总册》(1873年)统计,河西务有绅士4人,司事3人;安平镇有司事2人;黄花店有绅士2人,司事5人;南蔡村有绅士2人,司事1人;大良有司事7人;北蔡村有司事4人;东柏有司事5人;王庆坨有绅士4人,司事4人;东杨村有绅士3人;梅厂有绅士3人,司事3人。尽管这一统计并不十分准确,但也能够从一个侧面表明,华北市镇绅士数量似乎不如江南、长江中游等地多。

 

 

  光绪二十七年(1901年)开始的“清末新政”为华北市镇管理体制变迁提供了重要契机。“新政”以张之洞等人的“江楚会奏变法三折”为蓝本,在军事、政治、法制、经济、教育等领域推行了一系列改革:军事方面更新武器,改革操法营规,变更建制和兵种分类,提高士兵文化水准等;政治方面设立外务部、商部、巡警部、邮传部等,创行警政,推行地方自治,颁布《城镇乡地方自治章程》等;法制方面研究东西各国法律,整顿中国法律旧籍,设立法律学堂,修订旧律,创立新法等;经济方面颁行《奏定商会简明章程》,联络工商、劝办商会等;教育方面有罢科举、兴学堂,颁布《奏定学堂章程》等。

  以上改革举措中,警政、商会、自治等法规的公布及实施,使警务机构、商会组织和镇、乡自治机关逐渐成为市镇管理体制中最重要的组成部分,因此下文将着重对这三类法规进行考察。

  在华北地区,警政推行最早。1902年,袁世凯在保定设立警务总局,在天津设立巡警分局,开始推行警政。1905年公布的《拟定天津四乡巡警章程》规定巡警负有查户口、重巡逻、慎访查、防灾害、维风化、联绅董等职责①。其后,直隶(河北)各州县均以此为范本制定巡警章程。如《赵州四乡巡警办法》规定:“四乡设立东西南北四局,每局兼管两区,贤门楼巡警东局,新寨店巡警西局,沙河店巡警南局,中帐村巡警北局,其各区警务公所应称为某一区巡警分局,某三区巡警分局”②。《霸州禀准开办巡警传习所章程》规定,“今酌定城内为中一区,东关厢为中二区,北关厢为中三区,南关厢为中四区,东一区高各庄,东二区煎茶铺,东三区信安镇,东四区堂二里、东五区策城村”③。继警政之后,清政府于1904年颁布了《奏定商会简明章程》,并推行于全国。章程规定:“凡属商务繁富之区,不论系会垣,系城埠,宜设立商务总会,而于商务稍次之地设立分会,仍就省分隶于商务总会”;商会总理和协理负有保商、振商之责④。1906年公布的《商会章程附则六条》中又规定:“各省商务情形不同,往往一州县中,商务繁富之区不止一处,彼此相同,无可轩轾,自应量予变通,两处均准设立分会。惟须实系水陆通衢,为轮船铁路所经,商货辐辏之处,方得援照办理”⑤。

  自治法规中,最早公布的是1907年的《试办天津县地方自治章程》,但其中并无专门针对市镇的条款。1909年,《城镇乡地方自治章程》公布,不仅对城、镇、乡作出明确区分,而且规定地方自治应办事宜包括本城镇乡学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业等;城、镇设议事会和董事会;乡设议事会和乡董;城镇乡各设自治公所等⑥。由于人口调查尚有待时日,因此《直隶自治总局拟定城镇乡地方自治章程施行细则》中又特别规定:“应暂以商务繁盛之处为镇,余则为乡”⑦。

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  ①《拟定天津四乡巡警章程》,天津图书馆、天津社科院历史研究所编:《袁世凯奏议》下册,天津古籍出版社1987年版,第1172~1176页。

  ②《赵州四乡巡警办法》,甘厚慈辑:《北洋公牍类纂》(二),台北,文海出版社1966年版,第680页。

  ③《霸州禀准开办巡警传习所章程》,甘厚慈辑:《北洋公牍类纂》(二),第699页。

  ④《奏定商会简明章程》,《东方杂志》第1卷第1期,1904年。

  ⑤《商部为上海商会总理曾铸请拟定各地设立商务分会划一办法事札饬津商会并附章则六条》(1906年4月2日、11月15日),天津市档案馆等编:《天津商会档案汇编(1903~1911)》上册,天津人民出版社1989年版,第59页。

  ⑥《城镇乡地方自治章程》,《东方杂志》第6卷第1期,1909年。

  ⑦《直隶自治总局拟定城镇乡地方自治章程施行细则》,甘厚慈辑:《北洋公牍类纂续编》(一),台北,文海出版社1966年版,第96~97页。

 

尽管上述法规公布后不到十年,清王朝便宣告覆亡,但其中部分条款的推行,仍使唐山、石家庄、秦皇岛、羊角沟、沙河镇等市镇的管理体制发生变迁。唐山在1878年开平矿务局创立后,迅速由村庄崛起为市镇,到清朝末年已成为一个拥有多家近代工矿企业,一万余人口和大片新兴街区的工矿业大镇。在市镇管理方面,于1907年设立巡警总局,1908年成立商务分会①。

  石家庄原是获鹿县管辖的一个小村庄。1905年京汉铁路全线竣工,1907年正太铁路全线通车后崛起为市镇。到清末时已被单列为一区,“石家庄系京汉铁路过往大站,正太铁路开首之处,华洋杂居,商贾辐辏,因地方繁盛,操练巡警,专管本庄事务,拟另列一区”②。同一时期又成立了商务分会③。

  秦皇岛本为荒凉之地,1860年天津开埠后商业渐兴,1898年成为北方最早的自开商埠,清末时已成为新兴市镇。在市镇管理方面,1902年设立巡警局,1907年将商业公所改为商务分会,1910年商务分会并入山海关商务总会,秦皇岛商号由“地方公益会”管理④。

  羊角沟在同治年间是寿光县属一个商号“寥落数十家,谋微利营生”的小市镇。小清河疏浚后商业逐渐兴盛,清末时已成为“街衢袤延,万瓦鳞萃,稗贩往来,百货交集,沿岸舟楫栉比林立,十余里不绝”的重要市镇⑤。该镇于1903年设立巡警局,1905年将商务公会改为商会公所,1910~1911年间成立议事会等机构⑥,从而成为较早同时设立警务、商会、自治机关的市镇之一。

  沙河镇属山东掖县管辖,以集散附近各地所产草帽辫著称,清末时约有居民1000户⑦。该镇于1908年设立巡警分局,1910年成立商会和镇筹备自治公所,1911年成立镇议事会和董事会⑧,也是较早同时设有警察、商会、自治机关的市镇之一。

  综上所述,在华北市镇管理体制变迁过程中,“清末新政”时期是一个承前启后的重要阶段。一方面,同知、通判、州同、州判、县丞、驿丞、巡检等驻官及其机构以及牙行、牙商等传统组织和人员等仍在部分市镇行使管理职能,表明市镇管理体制仍具有传统色彩。另一方面,随着警政、商会、自治等法规的推行,唐山、石家庄、秦皇岛等市镇分别设立了警务机构和商会组织,羊角沟、沙河镇等极少数市镇同时设立警务、商会和自治机关。这些管理机构和组织在市镇的设立,不仅赋予其管理体制诸多近代因素,而且从法规条文和实践两个方面为市镇管理体制的继续变迁提供了重要基础。

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  ①唐山市路南区地方志编纂委员会:《唐山市路南区志》,海潮出版社2000年版,第517页;《国内商会统计》,赵宁渌主编:《中华民国商业档案资料汇编》第1卷(1912~1928),中国商业出版社1991年版,第71页。

  ②《正定府获鹿县乡土志》,国家图书馆分馆编:《乡土志抄稿本选编》第1册,线装书局2002年版,第725页。

  ③石家庄市地方志编纂委员会编:《石家庄市志》第4卷,中国社会出版社1995年版,第62页。

  ④高锡畴等纂修:《临榆县志》,台北,成文出版社1968年影印本,第753页;秦皇岛市地方志编纂委员会编纂:《秦皇岛市志》第6卷,天津人民出版社1994年版,第310页。

  ⑤《寿光县乡土志》,国家图书馆分馆编:《乡土志抄稿本选编》第3册,第655页。

  ⑥宋宪章修,邹允中等纂:《寿光县志》,台北,成文出版社1968年影印本,第582、834页;山东省寿光市羊口镇志编委会:《羊口镇志》,1998年版,第200页。

  ⑦庄维民:《近代山东市场经济的变迁》,中华书局2000年版,第153页。

  ⑧刘国斌等修,刘锦堂等纂:《掖县志》,台北,成文出版社1968年影印本,第421~422、707~711、721页。

 

  民国建立后,随着政治体制的变革和相关法规的逐步完善,华北市镇管理体制继续发生变迁。1937年前已逐渐形成了分别以唐山和石家庄、秦皇岛、漯河、泊头、羊角沟、周村等市镇为代表的管理体制模式。

  唐山和石家庄在1912~1937年间又有长足发展。前者1920年前有15000余人,1937年增至77000余人①。后者民国初年仅有200余户,到1937年已增长为6万余人,街市面积10余平方公里的工商业大镇。同一时期两镇管理体制的变迁以1928年为界分为两个时段。1928年前主要是机构升格和组织扩大:唐山1914年改巡警总局为警察局,1928年易名为警察厅,下设4个警察分局;石家庄在民国成立后设立警察分所,1921年改为警察局,1925年改为特种公安局。两地商务分会均在1915年升格为商会,1916年交纳会费时均被列为普通商会甲级,1925年石家庄与休门合并后扩组为石门商会③。两地在自治方面均推行了“市自治”。1925年6月,北京政府饬令大名、永年、高阳等11个地方于7月1日实行“市自治”,“唐山市以唐山镇为其区域”,“石家庄市以石家庄为其区域”④。尤其是石家庄在经过一番筹备之后,于1928年4月17日正式宣告成立“石门自治市”,标志着一种新的市镇管理体制模式的产生。1928年以后,两地“市自治”宣告取消,随后成立的特种公安局除维持社会秩序外,还兼管卫生等事务,实际上成为介于省、县政府之间的一级地方行政机关。唐山特种公安局下辖市区各分局、分驻所,除治安外,还兼管其他事务,如设卫生科“专管理市面之卫生行政的事宜”;唐山商会于1929年改组后,曾隶属于唐山特种公安局,1931年12月改由河北省领导,唐山特种公安局指导;特种公安局职权以外的行政事务分别由丰润县、滦县管理⑤。石门特种公安局“以原来石家庄、休门为其管辖区域”,除维持辖区内社会秩序外,还具有处理宗教、劳工、出版、捐税、卫生、户籍、工商、注册、邮电等事务的权力⑥。由此,以特种公安局为最高行政机构,由商会筹议商业改良及发展等事务,由曾经对其进行管辖的县管理其他行政事务,便成为1937年前以唐山和石家庄为代表的市镇管理体制模式的一个显著特征。

  秦皇岛居民增长较快,1916年增至数千户,6000余人,1937年已为6200余户、33 900人的大市镇。其管理体制在1928年前一个重要变化是“特别区”的设置,即临榆县“第七区为特别区,无所属堡村”,只管辖秦皇岛(又包括秦皇岛本街和铁道南商埠)⑦。“特别区”除在秦皇岛设置外,还曾设置于驻马店(河南省确山县属)、胜芳(河北省文安县属)等市镇,应是针对具有特殊情形之地制定的一项特殊的制度。其在秦皇岛的实施,使之成为华北市镇管理体制的模式之一。1928年以后,秦皇岛的警务机构改为“临榆县特种公安局”,下辖山海关、秦皇岛两城区;1930年“地方公益会”改组为“临榆县秦皇岛商会”⑧。

  漯河属河南省郾城县管辖,1906年京汉铁路通车后商业日渐繁荣,人口不断增长。1920年前,其人口仅有1万,1925年骤增至4万。漯河市镇管理体制在1906~1937年间的变迁主要体现在三个方面:一是1907年建立漯河镇商务分会,1915年又成立车站商会。二是1928年设立公安局,1930年改设特等公安局,直属于省民政厅,1932年裁撤为警察所,1934年又改为直属公安局,由省民政厅领导,受郾城县政府节制⑨。三是随着修正《县组织法》等法规的实施,漯河曾在1933年前被划分为车站和寨内两个“镇”,“寨内为漯河镇,车站为五权镇。两镇各设镇公所一处、商会一处,全漯政治均操于两镇公所及两商会之手”

________________________

  ①东亚同文会:《支那省别全志》直隶省,1920年版,第240页;北宁铁路经济调查队编辑:《北宁铁路沿线经济调查报告书》,1937年版,第1247页。

  ②熊亚平:《铁路与华北乡村社会变迁1880~1937》,人民出版社2011年版,第244~286页。本文关于1937年前各市镇发展状况的叙述,均可参见此书,故以下出处从略。 

  ③唐山市路南区地方志编纂委员会:《唐山市路南区志》,第517页;张鹤魂:《石门新指南》,石门新报社1942年版,第3页;《直隶事务所发布各县商会应缴会费等级清单》(1916年),天津市档案馆等编:《天津商会档案汇编(1912~1928)》(1~4分册),天津人民出版社1992年版,第390页;石家庄市地方志编纂委员会编:《石家庄市志》第4卷,第62页。

  ④《直隶省属各地施行市自治制日期及区域令》,《政府公报》第3317号,1925年6月25日。

  ⑤河北省立第四中学校:《河北省立第四中学校刊唐山号》,1930年版,第22、54页;唐山市路南区地方志编纂委员会:《唐山市路南区志》,第366页。

  ⑥石家庄市地方志编纂委员会编:《石家庄市志》第4卷,第82页。

  ⑦高锡畴等纂修:《临榆县志》,第412页。

  ⑧秦皇岛市地方志编纂委员会编纂:《秦皇岛市志》第7卷,第212页;秦皇岛市地方志编纂委员会编纂:《秦皇岛市志》第6卷,第310页。

  ⑨《国内商会统计》,赵宁渌主编:《中华民国商业档案资料汇编》第1卷(1912~1928),第104页;漯河市地方史志编纂委员会编:《漯河市志》,方志出版社1999年版,第272、276页。

  《地绾南北之漯河》,《河南政治月刊》第3卷第3期,1933年4月。

 

 泊头属河北省南皮、交河两县分辖,宣统年间已成为津南一大商埠。津浦铁路通车后仍是南皮、交河及沧县以南、德县以北地区的工商业大镇。泊头镇的管理体制在清末至1937年的变迁也有一定代表性。在警务机构设置上:由交河县于1905年在运河以西设立巡警局,后改为分局,有巡官1人,1925年时改设分驻所;由南皮县于1910年在运河以东设“泊镇区官”,1928年将泊头警务区改为公安分局,1930年7月又划为第三警区。在自治机关设置上:1929年南皮将全县改划六个区,泊头被编为第五区第一乡,同时为第五区区公所驻地,由公安分局兼办所务,1930年1月筹办乡治分区,区公所与公安局分立;运河以西部分于1928年成为交河县第二区区公所驻地,区长亦由公安分局局长兼任,1930年设区长1人,处理地方行政和自治事项。同时,泊头镇商务分会于1912年前设立,1919时改为泊头镇商会①。

  周村镇属山东长山县管辖,1904年前后商业甚至“驾乎省垣而上之”,1937年前仍为长山县首屈一指的重镇。与前述市镇相比,周村管理体制变迁的一个显著特征是,警务机构的设置与商会之间有着密切的关系。1906年,长山县巡警局在周村利用商会义勇队管理治安。1912年周村设警察署,有警察30人。1916年吴大洲部占领周村后,责令商会建立了周村警察局,不久撤散。1919年张宗昌部进驻周村后,又成立了周村警察所。1928年以后,长山县国民政府公安局由县城迁至周村,并一直持续到1937年;1931年依据修正《县组织法》成立长山县第二区,下辖周村及周边部分村庄,设有区公所,由区长1人管理全区事务,同时将周村分为周村、人和、永安三镇,设镇长管理全镇政务②。

  与周村相似,羊角沟在民国初年由于“航运之杂粮、木料与本地渔船行驶不绝”,因此商业“虽不如昔年之盛,尚可支持”③。1927年时仍有845户,8070人。这一时期羊角沟管理体制的变迁也具有一定的代表性。由于警政“所需薪饷悉由商会捐纳”,因此商会拥有较大权力,1914年开始形成警佐与商会共治局面,“行政机关仍是商会,实际权力乃是警佐。商会设会长1人,董事若干人,文牍、司帐各1人,下设‘地方’1人。”④这一局面一直持续到1937年前。

  除以上述市镇为代表的市镇管理体制变迁模式外,杨柳青、独流、泊头等部分商业较盛、地位较为重要的市镇,既设有警务机构和商会组织,又为区公所等地方自治机关的驻地。其余大多数市镇规模依然较小,仅设有警政、商会和自治机关三种组织中的两种或一种。与清末时期相比,1912~1937年间华北市镇管理体制的变迁具有四个突出特征:一是同知、通判、州同、巡检等官员以及留养局等组织退出了历史舞台,丧失了管理职能;二是牙行和牙商的部分职能被商会等社会组织取代,管理职能逐渐弱化;三是警政和自治机关的地位日益突出;四是形成了分别以唐山和石家庄、秦皇岛、漯河、泊头、周村等为代表的变迁模式。

___________________________

  ①王德乾等修,刘树鑫等纂:《南皮县志》,台北,成文出版社1968年影印本,第109~116、597~605页;河北省泊头市地方志编纂委员会编:《泊头市志》,中国对外翻译出版公司2000年版,第48~49、437、494~495页;《国内商会统计》,赵宁渌主编:《中华民国商业档案资料汇编》第1卷(1912~1928),第72页;《农商部调查票》,中国第二历史档案馆藏,档号:1038-1546,1919。

  ②山东省淄博市周村区志编纂委员会编:《周村区志》,中国社会出版社1992年版,第440、458、469页。

  ③宋宪章修、邹允中等纂:《寿光县志》,台北,成文出版社1968年影印本,第995页。

  ④山东省寿光市羊口镇志编委会:《羊口镇志》,第262页。

 

  从一定意义上说,华北市镇管理体制变迁始于清末时期颁布的警政、商会、自治等法规及其实施。其中部分法规及其实践成果在民国时期得到承袭、调整和完善,逐渐成为市镇管理体制的主要构成部分,进而分别形成了以唐山和石家庄为代表的由特种公安局、商会和曾经管辖二者的县共同行使管理权的模式,以秦皇岛为代表的由“临榆县特种公安局”、“地方公益会”(后改为商会)和“特别区”等共同管理的模式,以漯河为代表的由特等(直属)公安局与两个商会、两个镇自治机关分别进行共同管理的模式,以泊头为代表的由警务、商会、自治机关共同管理,同时又分属两县管辖的模式,以羊角沟为代表的由警务机构和商会组织共同行使管理权的模式,以周村为代表的由警政、商会和自治机关共同管理同时又分设三镇的模式等。促成1902~1937年间华北市镇管理体制发生变迁和形成不同管理体制变迁模式的因素,主要有以下几个方面。

  第一,对原有管理体制的因袭和调整,成为影响华北市镇管理体制变迁的重要因素。一方面,对清末以前由两县或多县分辖的管理体制的因袭,使一些市镇的管理体制直到1937年仍处于分割状态,典型者如泊头镇仍为南皮、交河两县分辖,设有两个区公所、两个公安分局等;对清末关于警政、商会、自治的法规中部分条款的因袭,使警政、商会、自治在民国以后仍构成华北市镇管理体制的基本要素,无论是唐山、石家庄等新兴工商业大镇,还是泊头、漯河、周村等传统名镇,均设有这三类组织和机构。另一方面,对某些法规的调整和变通,又使一些市镇的管理体制形成自身特色,典型者如石家庄曾由商会发起和推行“市自治”,由警察局协助进行人口统计;秦皇岛一度由“地方公益会”代行商会职权;周村曾由商会建立警察局;羊角沟延续了“行政机关仍是商会,实际权力乃是警佐”的共治局面等。

  第二,工商业的发展是市镇管理体制变迁的重要前提和基础。警政、商会等在市镇的设立和“市自治”在唐山、石家庄等市镇的推行,均以工商业繁盛为重要条件。这一点,在法规条文和实践两方面均有体现。在法规条文方面,清廷和民国政府在警政、商会等法规中,均强调了繁盛乡镇的特殊性。在实践方面,工商业发展水平直接影响着警政、商会、自治机关的级别,如唐山、石家庄等工商业大镇设有特种公安局、商会;其他工商业稍次的市镇设公安分局、商务分会;再次者设分驻所等。不同级别、不同种类的组织机构结合在一起,又形成了不同的市镇管理体制。

  第三,交通运输,尤其是铁路交通的发展,是市镇管理体制变迁的重要动因之一。这一点,在以唐山、石家庄、秦皇岛、漯河为代表的市镇管理体制变迁模式中表现得尤为突出。唐山与石家庄毋庸赘言,秦皇岛地处海陆交会之地,海运和铁路运输均十分便利。1908年该地商人呈请保留商会时列举的一个重要理由是秦皇岛“系轮舶麇聚之薮,火车通畅之区,地据形胜,四通八达……非商会无以维系商业,保护商情矣”①。漯河于1907年和1915年成立寨内和车站两个商会,1933年后又被划分为寨内和车站两个镇。这一发展态势与其商业随铁路运输发展而不断向车站附近转移直接相关②。

  第四,相关法规的制定和实施是市镇管理体制变迁的重要制度支撑与制约因素。在以唐山和石家庄为代表的市镇管理体制变迁模式中,《地方警察厅官制》《各级公安局编制大纲》,各种《商会法》,特别是《市自治制》和《河北省政府直辖公安局组织暂行条例》《修正河北省特种公安局组织章程》等成为最重要的制度支撑;在以秦皇岛为代表的市镇管理体制变迁模式中,各种《商会法》和《河北省政府直辖公安局组织暂行条例》《修正河北省特种公安局组织章程》等成为主要制度支撑;在以漯河为代表的市镇管理体制变迁模式中,《特种公安局组织章程》《商会法》,特别是1930年7月公布的修正《县组织法》中“乡镇均不得超过千户”的规定发挥了支撑和制约作用;在以周村为代表的管理体制变迁模式中,1930年7月公布的修正《县组织法》同样发挥了制约作用。

  第五,政治环境的变化对市镇管理体制变迁具有重要的制约作用。典型者如1921~1928年间,唐山和石家庄等依据《市自治制》推行“市自治”,对市镇管理体制变迁有重要意义。但随着南京国民政府的建立和中央政权的更迭,《市自治制》被废止,唐山和石家庄的“市自治”随之宣告终止。又如前述周村镇在1916年吴大洲部占领后由商会建立警察局,1919年张宗昌部进驻后又改设警察所等,也从一个方面体现了政治环境变化对市镇管理体制变迁的影响。

  在上述五个方面因素的作用和影响下,华北市镇管理体制在1902~1937年间的变迁过程中,既增添了警政、商会、自治等近代因素,又分化为不同的变迁模式,表现出明显的不统一性和多元化特征,进而对华北市镇发展产生了十分明显的影响。其一,警务机构、商会组织、自治机关等在华北市镇的设立及扩展,加快了市镇管理体制由传统向近代变迁,对市镇发展具有重要意义。其二,警察机构的设立有利于改善社会治安,为市镇工商业发展创造条件,商会的建立有助于推动市镇商业的发展,自治的推行有助于调动广大工商业者参与市镇建设的积极性。其三,在警政、商会以及自治的推行中,也存在一些弊端。除各种机构职权划分不清,各自为政并时常引发侵权外,由于经费缺乏,相关人员时常借机盘剥商民。以警务为例,1928年河北正定县城南二十里铺巡警官黄某,到任没有两个月,已对商民罚款2千元③。1937年前河南信阳各市镇警察“皆因毫无底款,专以罚金充饷,地方视为大蠹”④。这种以罚金充饷的行为无疑会挫伤广大商民的积极性,从而又不利于市镇商业的发展。

  总之,华北市镇管理体制在1902~1937年间的变迁,既受到警政、商会、自治等方面的具体制度安排及其实施的制约,又受到国家政治环境变化的影响,并对市镇发展产生明显影响。这从一个方面表明,促进市镇发展,不仅要着眼于社会经济的发展,而且要适时加强制度建设,调整市镇管理体制,并努力创造良好的政治环境。只有实现制度建设、市镇管理体制变迁与市镇发展之间的良性互动,才能实现市镇的可持续发展,也才能更好地实现国家制定的城镇化的发展战略。

__________________________

  ①《秦皇岛商务分会总理孙璋禀诉山海关商务总会设立后秦皇岛分会不应裁撤文》(1908年11月10日),天津市档案馆等编:《天津商会档案汇编(1903~1911)》上册,天津人民出版社1989年版,第206页。

  ②熊亚平:《铁路与华北乡村社会变迁1880~1937》,第248~249页。

  ③河北省正定县地方志编纂委员会:《正定县志》,中国城市出版社1992年版,第561页。

  ④陈善同等纂:《重修信阳县志》,台北,成文出版社1968年影印本,第359~360页。

 


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