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唐宋史研究

中国古史研究成果与信息报道

 
 
 
 
 

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耿元骊,男,东北师范大学博士。辽宁大学历史学院教授。“唐宋史研究网”2004年12月建立于博客中国。2005年4月29日迁到和讯。拟于2013年9月1日迁到网易。本站非为严格意义上的博客,只不过利用免费资源来进行建设,今后如有可能将设置独立的空间和域名。欢迎大家来访问!本站属于非经营性的学术网站。所有提供阅读、下载的文章均为作者提供或者互联网收集而来,仅供个人学习、研究或者欣赏使用。除少数无法获得原发网址外,均标注了引用网址。如有侵权,请权利人来信告知,本站将及时删除。

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行省制的由来与政区改革的趋势  

2017-06-29 06:26:30|  分类: 古史综论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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访谈︱华林甫:行省制的由来与政区改革的趋势

澎湃新闻记者 饶佳荣 采访 实习生 洪珊珊 整理

2017-06-28 14:39 来源:澎湃新闻

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【编者按】行政区划一直在变化,但从长时段来看,省、县两级制应是目前政区改革的趋势,具体一点,就是分省减层。但具体如何分、如何减,这里面大有学问。在中国人民大学清史研究所华林甫教授看来,首先应遵循历史的规律,不能拍脑袋,要根据实际情况来考虑,同时兼具前瞻性。他参与撰写的《中国省制演进与未来》(华林甫、贺曲夫、高茂兵、胡恒、李静合著,东南大学出版社2016年5月)就涉及这个很有现实意义的问题。近期澎湃新闻就此采访了华教授。
华林甫
澎湃新闻:
当初怎么计划出这么一本书呢? 
华林甫:这套书的主编,刘君德教授,是我博士后的合作导师。他要出一套“中国当代城市—区域权力·空间·制度”的丛书,从行政区经济、行政区划的角度来研究。这套书现在出了十八、九本了。刘老师就根据我的特长取这么一个题目,古为今用。我博士论文答辩的时候,我记得那是1999年,是刘君德老师主持的,他提了一个问题:考证很精致、很独到,史料都竭泽而渔了,但是你做的考证得在现实派上用场啊。我写的地名学史嘛。我倒是受了启发,后来就跟他联系,他的博士后,他说要招全国第一个地名学的博士后也很好啊。所以博士后的题目叫《中国政区通名改革研究》。其实这里面有些章节都是博士后的出站报告里的。所以在刘君德老师的启发之下做古为今用的研究。
澎湃新闻:这还蛮有意义的。
华林甫:对。他谦逊地说你们懂历史地理多好啊,我们地理系、地理学的只懂现代地理,最多上溯到民国年间,再往前就不知道了。确实,我们想想看,如果某一个现象,历史长河几千年贯穿下来,规律性的东西就都能看到了——尤其政区这个东西很有规律。政区层级,两千五百年两大循环,政区怎么改革可以提供参考,这个趋势很明显。比如说政区层级,按照现行宪法的话,规定的政区是省、县、乡三级,中间这一层级是没有的——宪法第三十条。我们就说,到县级为止,古今就无缝对接了,是吧。
其实呢,历史政区研究是历史地理学,属于历史学,是文科的;现代政区研究是地理学,是理科的。同一个研究对象被割裂成文理两科了,很不合理。所以分科越细也有问题。从我个人角度来说,政区研究应该无缝对接——古今要对接。比如说如果只到县级的话,这个政区层级在古今是很有规律的。
澎湃新闻:两千五百年两大循环。
华林甫:秦始皇二十六年,分天下为三十六郡,郡下面是县,所以是郡县制。到西汉的时候,增加了诸侯国,其实诸侯国相当于郡。汉高祖的时候,无论是异姓王还是同姓王,分封的郡就多一些。七国之乱以后,所有诸侯国的封域都小于或等于一个郡,汉武帝用推恩令使诸侯国就相当于一个郡。虽说是郡国并行制,其实就是郡县制。到东汉也是,东汉当然吸取了西汉的教训,就没有反复了。一直到东汉末年的时候,黄巾起义,一郡之地财力、物力不够,要结合几个郡的力量来对付起义军,所以赋予汉武帝时设置的十三州刺史实权。州本来是监察区,州刺史改成州牧了,成了封疆大吏。这样的话,在东汉末年,州就凌驾于郡之上,产生了州、郡、县三级制。到三国两晋南北朝,全是州、郡、县三级制,州越划越多,郡越分越多,县倒增加得不多。到南北朝末期,一个州管辖两个郡,一个郡管两个半不到的县,所以中间这个层级纯粹多余。到隋文帝开皇三年的时候,废天下诸郡,把郡给废掉了;开皇九年平陈,又把废郡的制度推广到南方。从先秦产生郡县制,到隋开皇年间,回到两级制了——从两级制、三级制又恢复到两级制,这是第一个循环。
第二个循环呢?就从开皇年间开始,到隋炀帝大业年间把州改成郡,其实不光是改名,他把很多州给废掉了。隋文帝的仁寿年间,“今州三百”,实有二百九十七个州。隋炀帝改州为郡的时候,只剩一百九十个郡了,废掉了一百来个州。所以不光是表面的改名。到唐初的时候,武德元年又改郡为州。改来改去,但层级没改。到天宝年间又改了,乾徳元年又改回去,州改郡,郡改州,大部分时间还是州县两级制。安史之乱以后,作为监察区的道和方镇结合起来,方镇就成了管州管县的高一层政区,又多出了一个层级,两级制维持了一百多年、不到两百年。五代的时候,自然就是藩镇割据的延续。宋代创新了路制,杯酒释兵权,把节度使的权力收了,创立了路制,路是转运司路、提点刑狱司、按察司等。如果行政权力是一个范围,监察路是另一个范围,即使统辖范围一致的话,治所还不一定在一起。所以路也是高层政区,下面管府、州、军、监,再下面管县,当然,县是县级政区。军有管县的军和不管县的军,数量不多。府是从唐开元元年有的,府和州是平级的,最初的时候,唐朝只有十个府,到南宋末年的时候已经有五十二个府了,府逐渐增多,府是州的特殊化,到明朝的时候就遍地开花了,全国都是府。北宋这样,南宋也这样。北宋元丰年间二十三路,南宋的时候十七路。北方的话,比如说辽朝实行五京道,包括渤海国,都是学唐朝的;金朝是学北宋的,谭其骧先生称之为“道路制度时期”,这是三级制了。
到元朝的时候,变成多级制,不止三级。元朝实行行省制度,行省下面有五级的、有四级的、有三级的,更多更复杂,所以说元朝的制度太混乱了。像中书省,很特别,它不光是中央机构——相当于国务院,它还管着“腹里”,大都附近这么大的地方——我测算了一下,大概有八、九十万平方公里,都归中书省管。它既是国务院,又相当于河北省,就是这么一个奇怪的机构。所以要是专门研究一下中书省,应该也很好玩。在中书省下面有上都路,上都路下面有宣德府,宣德府下面有奉圣州,奉圣州下面管永兴县,这是五级制。当然,还是三级制、四级制居多。明清的政区改革,都是往三级制靠拢。元朝这么一改之后,就有了属州制度。所谓的属州,本来州郡县时期州的层级很高,但在逐渐降格。往往是原有的政区在降格的基础上再盖一个帽子,把原来的层级压下去,所以元朝产生了属州制度。明朝的时候,属州大概有两百来个。到清朝初年——我统计过——有一百六十七个。如果是直隶州,它是属于行省的,相当于府;如果是属于府、不管县的,就叫散州。可是这个属州,它既管县,又属于府。本来是省、府、县三级制,多一个属州,变成四级制。这是元朝的怪胎,明朝的时候就已经在改革了,到清朝的时候更是大力改革属州制度,把属州从府里面剥离出来,变成直隶州,比较大的直隶州变成府,小的直隶州依然承继到清朝末年。直隶州变化的趋向也很有意思,大概情况下,超过五个县的直隶州有可能升府,小于五个县的就比较稳定。明朝的府很大,像整个山东省才六个府,到清末的时候,山东就有十多个府级行政区了。比如湖南的岳州府,后来分出了澧州直隶州,洞庭湖西面就变成澧州直隶州,东面还是岳州府。再比如说衡州府,南北狭长,跨了衡山,后来把南面变成郴州直隶州了。大概到了嘉庆元年以后,属州制度就完全消失了,政区制度变成纯粹的省、府、县三级制,府级政区包括直隶州、直隶厅,县也是县级政区的意思,包括普通的县和散厅、散州。
1909年版湖南地图
到民国元年的时候,改革才彻底,废道、府,存省、县,以省直接管县,两级制。所以从开皇三年开始,经过三级制、四级制、五级制,逐渐改革,又恢复到两级制了。虽然1914年的时候,设立了道制,全国九十三个道,但这个道是虚的,这是省政府功能的承转机构。到了1927年北伐战争胜利以后,南京国民政府把道取消了,又是纯粹的省、县两级制,以省管县。后来蒋介石为了围剿江西苏区,设立了专区——行政督察专员辖区,这名称很复杂,变来变去的。解放后,专区改成地区。改革开放后,地区和市合并变成现在的地级市。原本地区、专区都是虚的,是省政府的派出机构,现在坐实了,变成省、市、县三级制。其实,这不符合宪法。从历史的长河来看,现在应该实行省、县两级制,所以十八大报告里写着:有条件的地方要实行省管县制度。这是符合发展趋势的。其实这个结论我早就得出来了,在2012年一个学术会议上——“清帝逊位与民国肇建”学术研讨会上,我提交的论文就已经提出来了。我不是为政策做注解,我纯粹是从学理上来探讨。所以我就说,学历史,具体知识好像没有用,但全部串起来,这个发展趋势就能看得很明显。
澎湃新闻:明朝看上去是很奇怪的一个朝代:实施都指挥使司的时候,都司的管辖范围有的和行省是不重合的,这是出于什么考量呢?
华林甫:洪武朝的制度设计很精致,考虑很多。很明显,朱元璋在吴国的时候还用行省制,到了洪武十三年胡惟庸党案以后,就改成了布政使司、提刑按察使司、都指挥使司三司了。这就是民政、监察和军事三权分立,防止地方割据、尾大不掉。像辽东都司,它不是任何行省的地域,辽东地区只设置了两个州。有些行都司——像山西行都司、甘肃行都司、湖广行都司,这些行都司主要管辖少数民族地区和边疆地区,湖广行都司在郧阳,四川行都司在今天的西昌,山西行都司在大同,陕西行都司在今天的甘肃。这些和行省就不吻合。而且有些卫所和州县也是错开的。比如说今天安徽阜阳的颍州府是南直隶的,而颍州卫是属于河南的,军事和民政有意地在边远地区错开。再如忠州,忠州是四川行省的,忠州卫属于湖广都司的。山西南部的几个卫所也不属于山西都司。
澎湃新闻:这样的话,行政成本很高的呀,并不方便。
华林甫:它不考虑经济,更考虑政治,只要稳定就行,只要地方上不出乱子。承平时代,这个制度设计很好,牢牢地控制地方,但是如果地方上有事就麻烦了。比如说有农民起义,省级相互牵制之后就不好办了。王阳明去镇压朱宸濠叛乱,后来升南赣巡抚,南赣巡抚包括江西南部、广东北部、广东东北部、福建西部交界的地方。那时候还有矿寇,就是矿工造反。
澎湃新闻:到这时候已经出现改革了吗?
华林甫:就这种改革,派出总督、巡抚。所谓的总督、巡抚,是中央都察院的官到地方上去办事。起初,事办完了就撤销了,后来事情多了以后,就成常设制度了。所以从制度上来说,整个明朝的总督、巡抚都是差遣的、具有临时性质的,不是定制,到清朝的时候才成为定制。
大明混一图
行省制度的生命力倒是很顽强,从元明清以来一直有,但是行政架构组织千变万化。元朝的时候,行省长官札鲁忽赤、平章政事;到明朝的时候,长官是布政使;到清朝的时候就是总督、巡抚了;民国年间是省主席、都督;现在是省委书记、省长。行政架构不一样,但是行省制度能延续下来,说明它是基本符合国情的。
如果要从这个意义上来说,今后行省或说省制的改革,首先要保留普通省,不但要予以保留,而且要完善它,怎么完善呢?现在的省级制度不光有普通省,还有自治区、直辖市、特别行政区。其实从历史地名学的角度来看,这种名称都不会长久的,尤其“特别行政区”,通名有这么长的吗?历史上没有的,所以迟早要改革的。再说直辖市,从政区的本质意义上来说,它是以城市为主的、块状的政区,也是省级政区;自治区也是省。所以像我在书里写的,“自治区”应该改成“自治省”,“直辖市”应该改成“城市省”或“都市省”。古今中外有很多例子是可以借鉴的,省级政区层面的通名统一以后有利于国家的规范化管理,都叫省——特别行政区怎么叫还没有考虑过,这牵涉到政策,今后再研究吧。 
今后政区改革大的趋势应该是分省减层,减少层级,省要划小。我在两千年五百年政区层级两大循环的观点里面,提出了宏观的理论——这篇文章不长,后来被《新华文摘》转载了,我觉得这个理论很有意思,就是从趋势来说,今后肯定是省、县二级制。但省、县二级制,有的省很大,像江西、浙江还算中等的,像四川这么大的省,一百好几十个县,怎么分省?我在这本书里也有研究。我说唐宋时期川峡四路,重庆直辖市分出来只是川东这一部分,还可以再分。像河北也有一百多个县,应该以北京、天津为界,划分成两个省。山西也是大省,山西这个省现在比清朝时候还小了,清朝的时候,归绥道——归化、绥远、包头那一带(今内蒙古中部)都是山西省的,后来才划出去的。所以分省减层是个趋势,应该同时进行,如果光是分省或光是取消地级市,都没法推行也没有意义。一切历史都是现代史,从这个意义上来说,隋文帝很伟大,他开皇三年废天下诸郡以后,郡太守——郡级的官吏哪里去了?前人没有注意过。隋文帝不知道怎么做到的。
澎湃新闻:对,这确实是一个很重要的问题。
华林甫:而且,不能为分省而分省。首先,分省要遵循历史的规律,我也探讨了分省模式,从好几个省边界地区划出来重新组建一个省,这个成功的概率不高。分省模式是一个方面,再一点,还有分省的时间,就是设想政区改革的这一套改革方案,不是一下子推出的。当初初稿的时候,在最后有一节,我写了政区改革没有时间表,成熟一个实行一个。比如说,海南省在1988年分出来,因为南海问题重要;1997年为什么设重庆直辖市,重庆独立出来,因为三峡工程。分省都有特定的场景,不是说这个省大了,我拍拍脑袋就分,不是的。从这个意义上来说,政区改革可能持续几十年、上百年,甚至好几百年。总体方案不是一下子能够推行的。如果方案真的拿出来,一声令下就改的话,这跟王莽有什么区别,王莽不就这么干的吗?
《中国省制演进与未来》书影
澎湃新闻:他太过理想主义。
华林甫:所以新莽王朝很快就寿终正寝了。还有一点,今后分省要考虑海洋战略,这点书里没写,考虑也欠成熟。比如海南省,给它掉个头(南海省),这多好。新建一些省份,分出一些省,一定要像龚自珍这样有前瞻性,龚自珍写《西域置行省议》是在1820年左右,可是到了1881年才实现,他能看到六十年以后的事。我们现在做事要看到六十年以后,就是2077年。看得远的话,应该是海洋省战略提上议程,“海南省”改“南海省”;东海也应该设省——钓鱼岛问题;黄海现在问题不突出,可以不提;渤海没必要,它是中国内海。成熟一个,设置一个,不是想设就设。海南省改成南海省,管理南海诸岛顺理成章,可以把雷州半岛划给这个省,让它可以在陆地上有立足点。再如设置东海省,舟山群岛、钓鱼岛,这些沿海的岛都统一管起来,甚至可以考虑宁波就是东海省的省会。这些都可以再议,具体观点、具体的分省方案不一定能一锤定音,但这个思路应该是值得思考的。我们在里面写的地理行政区、政治行政区、少数民族自治行政区,这些都是陆地型的政区,没有海洋型政区。海洋行政区,要说县、地级市已经有了,至于省级,海南省也算,只是不叫南海省而已,今后这方面的研究应该增加。
所以在政区改革这个领域,大有可为,而且研究过程当中,一定要了解历史中政区的沿革状况,不了解的话,有些分省方案没有原则,像切豆腐似的,那就是瞎说了,分省一定要符合历史上分省的模式。比如有人提出以徐州为中心,在江苏、河南、安徽、山东四个省的交界处,新设一个省,历史上没有过,史无前例。也许现代学科看不清,我们学历史的看得一清二楚。咱们上历史本科的时候,一直让人问——亲戚、朋友、家人都在问:学历史有什么用?那时候真回答不上来,现在可以说:学历史还是有点用的,不是为个人所用,而是为国家、为社会所用。
http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1655484
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